La Banque des territoires mesure les effets des stratégies HLM jusqu’en 2064 (étude Perspectives 2026)

À l’approche du Congrès HLM, la Banque des territoires publie, le 10 septembre, son étude « Perspectives 2026 » consacrée au logement social. Dans ce document structuré en trois volets, le principal financeur du secteur dresse le portrait des 5,4 millions de logements gérés par les bailleurs sociaux, établit un bilan financier contrasté de la période 2020-2024 et réalise plusieurs projections afin de mesurer l’impact à long terme des choix qui s’offrent aux acteurs du secteur.

Sur le plan financier, la Banque des territoires estime une nouvelle fois que le « macro-organisme » HLM, composé de 450 bailleurs sociaux, conserve une situation financière « robuste et saine ». Elle relève néanmoins une légère dégradation du potentiel financier, résume Kosta Kastrinidis, directeur adjoint de la Banque des territoires.

Le parc HLM en quelques chiffres

Au 1er janvier 2025, 5,4 millions de logements familiaux étaient gérés par des bailleurs sociaux.

Parmi eux, 200 000 logements étaient assimilés ou destinés au logement locatif intermédiaire ou non conventionné.

Entre 2024 et 2025, le parc HLM a enregistré une croissance nette de 29 300 logements, après une progression de 27 200 logements entre 2022 et 2023 et de 56 400 entre 2021 et 2022.

Par ailleurs, 12 % du parc HLM est actuellement composé de logements classés E, F ou G.

Une dégradation du potentiel financier limitée par les ventes HLM

Selon l’étude, l’augmentation du taux du Livret A, associée à la hausse des coûts de construction, a entraîné une augmentation importante des dépenses des bailleurs.

Les coûts d’exploitation sont ainsi passés de 52,4 % des loyers dus en 2020 à 55,2 % en 2024. Dans le même temps, les charges de financement sont passées de 37,5 % à 41,5 %.

Pour la première fois sur la période étudiée, le montant des intérêts versés par les bailleurs sociaux dépasse celui consacré au remboursement du capital, souligne la Banque des territoires.

Même si les loyers restent leur principale source de revenus, l’augmentation des charges réduit fortement les marges issues de l’activité locative.

L’autofinancement locatif est ainsi passé de 10 % des loyers en 2020 à 3,5 % en 2024, après avoir atteint seulement 1,7 % en 2023.

Une proportion qui reste faible au regard de l’activité principale des bailleurs sociaux, souligne Kosta Kastrinidis.

En 2024, la réduction de loyer de solidarité représentait par ailleurs 1,3 milliard d’euros, également déduits des recettes des bailleurs.

Dans le même temps, les revenus non locatifs, notamment issus des ventes HLM et des produits financiers, ont progressé.

Ils représentaient 8,3 % des loyers dus en 2020 contre 11,8 % en 2024.

Cette hausse a permis de limiter la baisse de l’autofinancement global, passé de 18,2 % à 15,3 % des loyers dus.

Cette situation rend toutefois les organismes davantage dépendants des ventes de logements, elles-mêmes sensibles aux évolutions du marché immobilier.

Kosta Kastrinidis alerte notamment sur le risque d’une hausse des crédits immobiliers en cas de maintien de taux longs élevés, qui pourrait mettre sous tension les ventes HLM.

Des investissements importants en 2024

L’année 2024 marque également une forte progression des investissements réalisés par les bailleurs sociaux.

Selon le Panorama du logement social 2026 de l’Ancols cité par la Banque des territoires, près de 29 milliards d’euros auraient ainsi été investis.

Il s’agirait de la première année au cours de laquelle les bailleurs sociaux ont augmenté leurs investissements de manière contracyclique.

Ces investissements importants ont néanmoins entraîné une diminution du potentiel financier du secteur.

Rapporté au nombre de logements, celui-ci s’établit à 1 200 euros par logement en 2024, contre 1 630 euros en 2023, 1 800 euros en 2022 et 1 380 euros en 2020.

Cette diminution réduit mécaniquement la capacité des organismes à absorber d’éventuels chocs économiques futurs.

La dynamique d’investissement se poursuit en 2026

En 2025, 22,7 milliards d’euros ont été investis grâce aux financements de la Banque des territoires et du fonds d’épargne, indique Kosta Kastrinidis.

Ces financements ont principalement soutenu la production neuve, avec 108 000 logements locatifs sociaux et 14 000 logements locatifs intermédiaires.

Selon lui, ces niveaux records devraient se confirmer en 2026.

Entre janvier et fin août 2026, 16 milliards d’euros d’emprunts ont été enregistrés dans les secteurs du logement social et de la politique de la ville.

Ce volume représente une hausse de 9 % par rapport à la même période de l’année précédente.

À la fin de l’été, les financements étaient légèrement davantage orientés vers la rénovation thermique et un peu moins vers la production de logements neufs.

La production devrait néanmoins rester supérieure à 100 000 logements d’ici la fin de l’année, malgré un contexte jugé défavorable.

Construire ou rénover, logement social ou intermédiaire ?

Le scénario central établi jusqu’en 2064 montre que les fonds propres des organismes HLM ne seraient pas suffisants pour répondre simultanément aux différents objectifs assignés au secteur.

Il faudrait en effet répondre aux besoins des 2,88 millions de demandeurs de logements sociaux en produisant de nouveaux logements, tout en transformant 80 % du parc existant afin de respecter les objectifs de la loi « climat et résilience » et de la stratégie nationale bas carbone à l’horizon 2050.

Dans sa principale projection, la Banque des territoires choisit de donner la priorité à l’élimination des logements classés E, F et G d’ici 2034.

En parallèle, les objectifs de la stratégie nationale bas carbone seraient repoussés de quatorze ans, soit jusqu’en 2064.

La construction neuve resterait à 108 000 logements en 2026, avant de diminuer pour atteindre environ 79 000 logements par an sur la période allant jusqu’en 2064.

Une fois les cessions et démolitions prises en compte, cela représenterait une hausse nette d’environ 53 000 logements.

La Banque des territoires intègre également dans cette projection un niveau élevé de ventes, avec 14 000 logements sociaux cédés chaque année.

Concernant le logement intermédiaire, 62,5 % des nouveaux logements construits seraient revendus quinze ans après leur mise en service.

Le scénario suppose que ces logements seraient revendus au prix imaginé au moment de leur construction, sans prendre en compte les éventuels aléas du marché.

Il prévoit également que les bénéfices issus des ventes de logements locatifs intermédiaires seraient réinvestis dans le logement social.

Cette hypothèse reste toutefois difficile à analyser aujourd’hui, compte tenu du nombre encore limité de logements intermédiaires construits depuis 2014 et déjà revendus.

Dans ce scénario central, le potentiel financier du secteur atteindrait un point bas historique de 210 euros par logement en 2031.

À politiques publiques constantes, le secteur ne disposerait alors pratiquement d’aucune marge supplémentaire pour accroître ses investissements au-delà des niveaux retenus dans la simulation.

Trois scénarios alternatifs étudiés

L’étude « Perspectives 2026 » présente également trois scénarios alternatifs afin de mesurer les conséquences des différents choix possibles.

L’objectif est d’éclairer les décideurs publics et les opérateurs du secteur sur les arbitrages à réaliser, explique Kosta Kastrinidis.

Le premier scénario consiste à privilégier davantage la construction de logements neufs que la rénovation.

Les bailleurs sociaux viseraient alors 500 000 nouveaux logements construits d’ici 2030, soit 17 % de plus que dans le scénario central.

Ce volume correspondrait notamment aux objectifs du plan de relance annoncé par le gouvernement en février 2026 et à la feuille de route logement présentée par la Banque des territoires en mai, avec 100 milliards d’euros mobilisés pour le secteur.

Cette option serait réalisable à condition de repousser les objectifs de la stratégie nationale bas carbone à 2064.

Les objectifs de la loi « climat et résilience » devraient également être décalés jusqu’en 2039.

Dans ce scénario, le potentiel financier resterait très faible jusqu’en 2039, autour de 200 euros par logement.

Il demeurerait ensuite sensiblement inférieur au scénario central jusqu’à la fin de la période étudiée, avec 420 euros par logement en 2064 contre 910 euros dans le scénario central.

Un scénario sans logements intermédiaires

La deuxième option étudie les conséquences d’un arrêt de la production de logements locatifs intermédiaires au profit exclusif des logements sociaux.

Entre 2026 et 2045, cette hypothèse serait dans un premier temps plus favorable financièrement, la construction de logements locatifs sociaux étant moins coûteuse.

À plus long terme, le secteur ne bénéficierait cependant plus de l’effet lié aux reventes de logements intermédiaires prévu à partir de 2040 dans le scénario central.

Le potentiel financier commencerait alors à diminuer fortement à partir de 2045.

Il atteindrait un niveau jugé critique de 390 euros par logement en 2064.

Une baisse des coûts de construction permettrait de produire davantage

Comme dans l’édition 2025, la Banque des territoires a également étudié un troisième scénario reposant sur un alignement strict de l’indice du coût de la construction avec l’inflation.

Cette hypothèse théorique permet de mesurer précisément l’impact des coûts de construction sur la capacité du secteur à produire de nouveaux logements.

Dans ce scénario, environ 7 000 logements supplémentaires pourraient être construits chaque année entre 2026 et 2040.

Cette simulation met ainsi en évidence le poids des coûts de production dans la capacité des bailleurs sociaux à développer leur parc.

Un observatoire consacré aux coûts de production HLM

La Banque des territoires travaille également avec l’Union sociale pour l’habitat et des bailleurs sociaux implantés dans sept régions afin d’analyser les principales dynamiques liées aux coûts de production.

Les travaux portent également sur l’ensemble du cycle de vie des opérations immobilières.

Selon Kosta Kastrinidis, les premiers résultats de cet observatoire, consacré spécifiquement au secteur HLM, devraient être publiés au début de l’année 2027.

SOURCE : AEFINFO